“中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點對‘2+26’城市做到全覆蓋，全面加大支持力度。同時，要加大清潔取暖資金投入，保障補貼資金及時足額發放。”近日就《京津冀及周邊地區2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（下稱《方案》）答記者問時，生態環境部相關負責人再次強調散煤治理的重要性，并明確表示將加大支持力度。
上述《方案》由生態環境部、國家發改委、國家能源局等10個部委，聯合京津冀、晉魯豫6個省市共同發布。《方案》明確，今年10月底前，京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道“2+26”城市完成散煤替代524萬戶。同時，要求各地采取綜合措施，防止已完成替代地區散煤復燒。作為打贏“藍天保衛戰”的重中之重，民用散煤治理工作持續加碼。
突出多種方式替代治理更趨于理性
“以往經驗表明，清潔取暖是京津冀及周邊地區改善空氣質量最關鍵的舉措，對降低PM2.5濃度的貢獻率達1/3以上。”上述負責人進一步強調，今年秋冬季要將清潔取暖這件為民造福的事辦好。
如其所言，過去兩年的治理成效有目共睹。國家能源局9月公布數據顯示，截至目前，北方地區冬季清潔取暖率達到50.7%，相比2016年提高12.5個百分點，替代散煤約1億噸，超出預期規劃的7400萬噸。其中，“2+26”城市的清潔取暖率更高，部分城市地區、縣城和城鄉結合部分別達到96%、75%，農村地區為43%。
由中國工程院院士賀克斌等權威專家組成的中國煤控研究項目散煤治理課題組（下稱“課題組”），日前發布《2019中國散煤綜合治理調研報告》顯示，僅在京津冀及周邊地區、汾渭平原兩大重點區域，過去2年就改造了1200萬戶以上。隨著治理戰場擴圍，改造數量繼續增加。
根據《方案》，截至10月底，重點地區的目標任務量分別為，天津市36.3萬戶、河北省203.2萬戶、山西省39.7萬戶、山東省114.3萬戶、河南省130.7萬戶。“各地根據氣源電源等落實情況，合理制定2019年散煤治理計劃，‘自下而上’確定散煤治理任務。其中，‘煤改電’、集中供熱、地熱能等方式替代比例超過50%，更加突出多種方式替代，較大程度緩解天然氣保供壓力。”上述負責人解釋。
從“煤改氣”“煤改電”到“四宜”原則，散煤治理趨于理性——這也是多位業內人士的直觀感受。“清潔取暖市場出現了許多新模式，比如可再生能源供熱及多能互補的發展實踐，促使因地制宜原則實現更好落地。”課題組分析師李雪玉用一組數據說明：截至2018年，全國生物質成型燃料供熱年利用量約1600萬噸，供熱項目約1200個，供熱面積約1億平方米；地熱能增速較快，預計供熱面積達到8億平方米；太陽能供熱啟動試點示范，項目主要分布在河北、北京，目前約有2000戶。
明確將加大投入解決“資金”之憂
在新的任務面前，各方還面臨著一個繞不開的關鍵問題——資金。
為解決治理成本，各級財政以補貼的形式予以支持。2017年，財政部、住建部、原環保部及國家能源局通過競爭性評審，確定了首批北方地區冬季清潔取暖試點城市（下稱“試點”），由中央財政按照行政級別劃撥專項資金。3年來，試點名單共納入3個批次、43個城市，累計補貼達351億元。在此基礎上，地方投入更大，2017-2018年就已下發補貼555多億元。
不過同時，由于現有政策規定中央財政補貼期限只有3年，地方補貼也多以3年為期，延續與否一度引發爭議。相比過去燒散煤，清潔取暖的使用成本明顯上漲，補貼甚至被業內認為是影響散煤治理成敗的核心因素。
對此，生態環境部相關負責人明確答復將“加大政策支持力度”。具體包括，要求中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點對“2+26”城市做到全覆蓋，全面加大支持力度。加大價格政策支持力度，京津冀及周邊地區居民“煤改氣”采暖期天然氣門站價格不上浮。各地進一步制定和完善農村居民天然氣取暖運營補貼政策，確保農村居民用得起、用得好。同時，加大清潔取暖資金投入，保障補貼資金及時足額發放。
這一做法，得到煤炭規劃設計研究院戰略規劃院副總工程師任世華的贊同。他坦言，在散煤治理的所有成本中，用戶最看重補貼之后的花費，即自己要掏多少錢。“從現行采暖支出占當地可支配收入的比例來看，農村約在2.55%-8.92%，天氣越冷、經濟越弱的地區，比例越高。若以平均值4%計算，即便到2020年，只有北京、天津、內蒙古等少數地區的農村用戶，足以承擔清潔取暖帶來的成本增長。”
環境規劃院大氣環境規劃部研究員陳瀟君也稱，目前就改造情況較好的對象來看，基本都是自身經濟狀況相對較好的地區。特別像汾渭平原等地，煤炭更容易獲取、價格也比較低，沒有強力的政策推進、資金保障，治理工作將難上加難。“業內已基本達成共識，現階段不適宜取消補貼。”
嚴防復燒與治理本身一樣重要
除了治理任務，生態環境部相關負責人還重點提及“嚴防散煤復燒”，要求對已完成清潔取暖改造的地區，要建立長效監管機制，確保不出現散煤復燒問題。地方政府依法將其劃定為高污染燃料禁燃區，并制定實施配套政策措施，從供應側管住煤炭流入。
對此，多位業內人士向記者表示，散煤復燒在部分地區已成為新的痛點，與治理工作本身一樣重要。“清潔取暖一年看投資，改造有沒有錢；二年看設備，運行可不可靠；三年以后看成本，即經濟承受能力。一般來說，三年過去才能真正看出來有無返煤風險，也就是治理效果究竟如何。”中國建筑科學院建筑環境與節能研究院院長徐偉如是說。
而在部分先行改造區域，返煤風險已有顯現。生態環境部環境規劃院大氣環境規劃部主任雷宇透露，生態環境部于今年初派出工作組，對重點區域633個已完成改造的村莊進行抽樣調查。結果顯示，10%左右的用戶出于種種因素而返煤，個別城市復燒比例竟高達30%以上。另據生態環境部6月公開的一份約談通報，河北保定、廊坊等6個地市，均未完成2018-2019年秋冬季空氣質量改善目標任務，其中一個主因就是散煤出現不同程度的反彈。
“復燒受到多方面因素影響，如局部地區、特定時段的清潔能源斷供；受工期進度影響，改造項目在進入采暖季后尚未達到使用條件；取暖實際支出與經濟承受力之間不平衡，以及居民傳統觀念和取暖習慣等。”課題組分析認為，治理涉及多個環節，需要多方協調推進，尤其是多環節在時間和區域規劃上的協同性。同理，防止反彈也需不同主管部門聯動，加強監管工作的科學性、系統性。
在環境規劃院原副總工程師楊金田看來，盡管局部存在波動，但散煤用量整體處于持續下降的狀態。“我們總希望在較短時間內解決所有問題，但散煤治理是一個長期過程，涉及基礎設施改造、能源結構調整、多部門協作管理等方方面面。任一環節出現松動，結果均有可能返煤。嚴防復燒現象，資源、資金、技術、管理配套等缺一不可。”
